Por Jairon Severino

Luis Abinader ha sido el único jefe de Estado que no ha podido pasar una reforma tributaria (o fiscal) durante su gestión de Gobierno, a pesar de tener el Congreso a su favor. En su primer período (2020-2024) el Partido Revolucionario Moderno (PRM) tenía 134 diputados y 18 senadores, sin incluir los legisladores aliados. Ahora son 144 en la Cámara Baja y 29 en la Alta.

Para el Presupuesto de 2021 el Gobierno intentó introducir algunas figuras impositivas para mejorar los ingresos, pero la opinión pública no fue favorable. El Partido de la Liberación Dominicana (PLD) consideró que se trataba de “una reforma tributaria disfrazada” y la consideró improcedente en medio de la pandemia del covid-19. La población, organizaciones sociales y gremios empresariales también se pronunciaron en contra.

El último revés del Gobierno fue en octubre de 2024 cuando se vio obligado a retirar el Proyecto de Ley de Modernización Fiscal, con el cual buscaba recaudar alrededor de RD$122,486 millones, lo que representaría el 1.5% del producto interno bruto (PIB). Como en todas ocasiones, el objetivo era aumentar los ingresos del Estado para mejorar la inversión pública en transporte, salud, seguridad y protección de la población más vulnerable.

El Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, lo depositó a principios de octubre de 2024 ante el Congreso Nacional, mediante el cual el Estado procuraba aumentar sus ingresos fiscales.

Al depositar el proyecto de reforma, el ministro de Hacienda, Jochi Vicente, aseguró que no era una iniciativa en contra de ningún sector ni clase social, sino en beneficio del desarrollo del país, pues con su aplicación se lograría incrementar también las asignaciones a los ayuntamientos para mejorar la recogida de basura y la construcción de aceras y contenes e impactar en la calidad de vida de la población.

“Se necesitan recursos, y todos los sectores tenemos que poner un grano de arena en la mesa si queremos construir el bienestar tanto que anhelamos y cumplir con la meta de tener para el 2036 un país avanzado, en donde el tamaño de nuestra economía, que tiene un derrame a todos los sectores de la sociedad, la podamos duplicar”, indicó Vicente.

Uno de los más críticos fue el Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES), que sostenía que las medidas incluidas en la reforma no lograrían una reducción significativa en el ritmo de endeudamiento público. Lo dijo porque, a pesar de los esfuerzos por contener el gasto y aumentar los ingresos fiscales, el déficit del sector público no financiero (SPNF) se mantendría prácticamente invariable, pasando del 3% al 2.9% del PIB en 2025. De los RD$122,486.6 millones, la mayoría se destinarían a cubrir nuevos gastos, como los RD$110,418 millones que irían a proyectos de inversión incluidos en el presupuesto de 2025.

En definitiva, la gestión del presidente Abinader ha coincidido con una serie de eventos internacionales y locales (políticos, bélicos, inflacionarios, ambientales y de salud) que han impedido la aprobación de una reforma fiscal, de la cual hay consenso en que es necesaria para garantizar la sostenibilidad financiera del Gobierno y el crecimiento económico. La posición dominante del PRM en el Congreso no le ha valido para aprobar la reforma.

Sin embargo, la necesidad de una reforma fiscal contrasta con las cifras de crecimiento del PIB, que mostró una recuperación de 12.3% de 2021 tras la pandemia. En 2022 creció 5.2%, en 2023 un 2.2% y un 5.0% en 2024.

¿Reforma disfrazada?
En octubre de 2021, el presidente Abinader dirigió un discurso a la nación para informar del retiro del Proyecto de Presupuesto que incluía algunas figuras impositivas adicionales. Hubo quienes calificaron esto como una reforma fiscal disfrazada. En un contexto de pandemia, con inflación a todos los niveles por los problemas logísticos y de transporte en el mercado mundial, las reacciones fueron desfavorables a la aplicación de nuevos impuestos, entre los que se incluían ampliar la base impositiva.

“República Dominicana lleva mucho tiempo debatiendo la necesidad de una reforma fiscal integral. Durante años se han aprobado múltiples aumentos de impuestos a los que se les llamó parches tributarios. En 2005 se estableció un impuesto sobre hidrocarburos del 13% que en 2006 se incrementó al 16% y se aumentó el ITBIS del 12% al 16%.

En 2011 se elevó el impuesto de la renta de personas jurídicas hasta el 27%. En 2012 el ITBIS pasó del 16% al 18%, en esta oportunidad gravando bienes que hasta entonces estaban exentos, tales como el aceite comestible, azúcar, cacao y café”, detalló el jefe de Estado.

Al anunciar el retiro del proyecto, el Presidente recalcó en esa oportunidad que desde el principio de su gestión asumió el compromiso de mejorar la calidad del gasto y con el manejo prudente y transparentes de los fondos públicos. En agosto próximo cumplirá cinco años al frente del Estado. “No es momento de pedirle más esfuerzos a los dominicanos”, dijo el presidente Abinader en su alocución al país para asegurar que no habría más impuestos en el Presupuesto del año siguiente, es decir, en 2022.

Procesos
Durante el período de 1990 a 2000, República Dominicana implementó reformas económicas significativas. En los últimos diez años de Gobierno de Joaquín Balaguer, en 1990, se desmanteló en gran parte las estructuras del modelo de sustitución de importaciones.

En este contexto fue aprobada la Ley 8-90, que reafirmó el compromiso del gobierno con el esquema de incentivos fiscales para estimular las exportaciones de zonas francas.

En 1992 se aprobó la que, para la mayoría, es considerada la reforma que apoyó el crecimiento económico experimentado desde mediados de la década de 1990, pues introdujo cambios significativos en el sistema tributario, incluyendo la reducción de tasas, ampliación de bases y racionalización de exenciones e incentivos tributarios. En ese año también nació el Código Laboral vigente.

En el fisco también tuvo impacto la Ley de Telecomunicaciones, en un contexto en que se obligó a las empresas Codetel y Tricom a firmar el contrato de interconexión de sus redes. En 1995 llegó también la Ley de Inversión Extranjera, que establece un régimen preferencial para este sector. Producto de esta legislación, además de los ingresos del Estado, el flujo de capital ha promediado los US$4,000 millones durante los últimos diez años.

Con efectos en el apartado fiscal, en la primera gestión de Leonel Fernández se produjo la privatización de las empresas estatales y se aprobó la Ley General de Educación 66-97, que incluyó invertir el equivalente del 4% del PIB para el sector educativo.

Lo que sí ha quedado demostrado es que el déficit fiscal es endémico en la gestión pública. Ningún gobierno ha operado con superávit en los últimos 35 años. La excepción fue en 2007. Al pasar revista, en los últimos 35 años el sistema tributario dominicano ha experimentado al menos 15 reformas fiscales. Según el CREES, estas constantes revisiones han generado incertidumbre económica.

De hecho, entre 2000 y 2012 se promulgaron al menos 10 leyes que modificaron el Código Tributario, con un promedio de una cada 14 meses. Cada una de estas reformas ha introducido cambios significativos en la estructura tributaria del país, como el aumento de las tasas del ITBIS, la creación de nuevos impuestos y la modificación de las tasas de los impuestos existentes.

Además, el CREES ha advertido sobre los efectos negativos de la incertidumbre tributaria en la economía, generada por las constantes modificaciones en el sistema tributario y no mediante una reforma fiscal integral, es decir, más abarcadora.

Para la institución, esta incertidumbre provocada por los cambios en las reglas de juego en materia tributaria afecta las decisiones de asignación de recursos en la economía y puede tener un impacto negativo en el crecimiento económico de República Dominicana.

Aunque no fue reconocida como reforma fiscal en sí, una de las leyes que introdujo un esquema impositivo fundamental en las recaudaciones del Gobierno fue la 112-00 de Hidrocarburos, del 29 de noviembre de 2000, que establece un impuesto al consumo de combustibles fósiles y derivados del petróleo.

Otra es la Ley 147-00, que introdujo cambios en el impuesto sobre la renta y el ITBIS. Se establecieron nuevas tasas y se ampliaron las bases imponibles. También está la 557-05, que aumentó la tasa del ITBIS de 12% a 16%. Introdujo nuevos impuestos selectivos al consumo y modificó las tasas de los impuestos existentes.

En el camino se aprobó la Ley 253-12, que volvió a aumentar el ITBIS de 16% a 18%, introdujo nuevos impuestos y modificó las tasas de los impuestos existentes, ya que su enfoque era aumentar las recaudaciones para cubrir déficits fiscales.

Otras leyes que significaron cambios tributarios son la 139-11, que incluyó modificaciones en el ISR e ITBIS. Se establecieron nuevas tasas y se ampliaron las bases imponibles. La Ley 1-12, de Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, introdujo cambios en el sistema tributario para apoyar el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza.

También está la Ley 195-13, que modifica artículos de la Ley 158-01 sobre Fomento al Desarrollo Turístico para los Polos de Escaso Desarrollo y Nuevos Polos en provincias y localidades de gran potencialidad.

Una de las propuestas en la malograda reforma de Luis Abinader, que sería implementada desde este año, incluía una revalorización de los inmuebles y un reajuste a la baja del monto exento para el pago del impuesto a la propiedad inmobiliaria (IPI). Esto, que no había sido socializado por las autoridades, generó un rechazo total desde que se conoció en la opinión pública.

Como punto positivo, que no recibió cuestionamientos, fue el establecimiento de reglas claras e iguales para todos y persecución de la evasión, para que las empresas compitan en igualdad de condiciones, eliminando distorsiones y privilegios que crean inequidades entre los contribuyentes. Por el momento, se desconoce si habrá una nueva propuesta de reforma.

Tras la crisis financiera de 2003
Tras la salida de Hipólito Mejía de la Presidencia, llegó Leonel Fernández por dos períodos consecutivos, quien heredó varios problemas: inflación, devaluación, déficit fiscal y desconfianza de los agentes económicos, producto de los efectos de la crisis financiera en la economía.

Mejía tenía una reforma fiscal programada para depositarla entre junio y julio de 2004, pero al perder las elecciones decidió dejarla para que sea impulsada por la próxima gestión. De hecho, la ley fue promulgada en septiembre de este año y gravaba alrededor de 200 artículos de la canasta básica, tales como jabones, café, azúcar, queso, mantequilla y vinagre.

Incluyó, además, un impuesto de un 25% al precio de venta de los refrescos y gaseosas que utilizaran edulcorantes. En esa oportunidad también se tocaron los precios del tabaco, cigarrillos y alcoholes. Hubo protestas de parte de la población.

Esa reforma fiscal, planteada en la Ley 288-04, dispuso el aumento del impuesto a la transferencia de bienes industrializados y servicios (ITBIS) de 12% a 16% y también se aplicó un impuesto de un 10% a la publicidad.

Entre otros gravámenes, se tocó la exención del pago del impuesto sobre la renta (ISR), que desde entonces comenzó a aplicarse a las personas que ganaban hasta RD$240,000 al año. Los que devengan entre esa cantidad y RD$320,000 pasaron a tributar el 15%; desde esa cantidad hasta RD$420,000, el 20% y de ahí en adelante un 25%.

Luego de implementada la reforma, los ingresos del Gobierno comenzaron a mejorar, hubo una recuperación del poder adquisitivo con una apreciación del peso. (Fuente…)